找准利益定位  激发找矿动力

——专家谈如何理顺地质找矿利益机制

国土资源网 (2011年11月8日  11:15)  

　　利益平衡：破解制约找矿的瓶颈

　　□ 彭齐鸣

　　地质找矿新机制的核心是要构建市场导向的制度平台，让各种社会资金都能够进入矿产勘查市场，形成加大投入、加快突破、合理开发的局面。从特定角度来说，新机制贯彻落实的关键在于能否理顺各方面利益关系。

　　推行地质找矿新机制，除了遵循地质工作规律之外，还要从经济规律的角度进行分析，使各个方面的利益得到平衡，调动各方面的积极性。

　　利益主体多元化打破原有利益格局

　　在计划经济体制下，从矿产勘查到开发的全过程均由国家出资，工作由国有单位承担，成果归国家所有，利益关系十分简单。所有人都在为国家服务，一切利润归属国家，不会出现经济利益方面大的矛盾。而在社会主义市场经济条件下，市场机制的引入使利益关系发生了很大改变，由国家统筹的利益关系发生分解，形成诸多利益主体，这些主体之间的矛盾就是当前各种问题的起因。

　　其中，最主要的利益主体有四个：一是国有地勘单位，由原来给国家打工变成为政府、矿业企业、民营企业打工，计划经济条件下的平衡不复存在；二是地方政府，矿产资源税费的改革使地方利益与中央利益出现博弈关系，地方政府与中央政府对待矿产资源勘查开发的观念存在差别；三是投资矿业的各种企业，改革开放以后各种所有制企业都可以进入矿业领域，在市场上有各自的经济利益；四是社区民众，面对一个个投资主体，他们关心自己在矿产勘查开发中的权益能否得到保护。

　　这种转变对利益关系的影响可以概括为：计划经济时期矿产资源领域是单一的国家利益，国家投资、国家受益的计划经济模式使全国以一个主体的方式运行，产业链中不同节点的各部门独自利益意识很模糊；而市场经济条件下，产业链各节点之间的利益关系靠市场调节，变成了商业关系，原有利益格局被打破。按照市场经济规律，每个利益主体都会追逐自身利益的最大化，计划经济时期的管理制度已经无法解决这些矛盾和问题。新形势下最突出的问题是，下游企业可以从矿产开发中受益，而承担上游勘查工作的国有地勘单位却无法从找矿中获得收益。要走市场经济道路，就必须从制度设计上调整各种利益关系。

　　利益关系不顺将影响整个产业链条

　　如前所述，目前矿产勘查开发领域的利益主体主要是地方政府、国有地勘单位、各种投资企业和社区民众。利益分配的不平衡，将使整个产业难以顺畅运作。

　　对于地方政府来说，矿产勘查开发可以拉动地方经济，甚至成为支柱性产业。因此，地方政府往往高度重视矿产资源勘查开发，采取各种措施给予支持，希望更多地从中获益。这种收益主要分为两种情况：一种是矿产开发之前的收入，主要是出让矿业权的价款；另一种是矿产开发以后的收益，主要是资源补偿费、税收和拉动就业。按照矿业勘查开发规律，回报应该主要依靠后者。由于矿业周期长，为了尽快看到收益会出现两种情况：第一种情况是地方企业希望项目尽快进入开发阶段，要求企业承诺在短期内实现开发。这样没有充分考虑矿产勘查开发的规律，有时难以实现。第二种情况是有些地方政府希望通过收取价款来更早地获得收益，这可能导致地方政府通过加大勘查的财政投入来提高价款数额。于是，出现了一些地区不希望社会资金进入风险勘查的现象，地方政府要求勘查区块完成普查，甚至详查后才能向社会出让。这种做法实际上是财政出资，事业单位作业，难以调动各方面积极性，不利于推进找矿突破。

　　国有地勘单位作为我国特有的一种体制形式，其存在使矿业领域的经济利益关系变得更加复杂。他们是目前矿产勘查的作业主体，技术力量雄厚、找矿经验丰富，占地质勘查甲级资质单位总数的90%。但同时他们的自有资金很有限，难以进行大规模勘查投资，开发能力更低。这种状况使地勘单位以承担财政或社会投资的项目为主，由于不是投资者，便有了“打工仔”的说法。按照“谁投资谁收益”的市场规则，“打工仔”挣工钱的现象是合理的。但按照矿业发展规律，这又是不合理的。因为找矿工作具有高风险性和高技术含量的双重特点，如果作业者的利益不与找矿成果挂钩，很难调动积极性，不利于实现找矿突破。此外，国有地勘单位分中央管理和地方管理两类，行政隶属关系的差别使二者的利益也有差别，中央管理地勘单位在获取矿业权方面与属地化单位相比处于劣势，甚至属地地勘单位之间也存在着竞争关系。

　　矿业企业或社会投资人是矿产勘查开发的投资主体，他们能否发挥作用是加快找矿突破的关键。企业都希望以较低的成本得到好的矿业权，尽快实现突破、收回投资、获得利润。由于我国的特殊国情，矿业企业在历史上只开矿，不找矿，所以他们原来大多没有勘查队伍，主要依靠收购完成风险勘查的矿产地进行投资开发，而且还要雇用地勘单位完成详查或者勘探。改革开放以来，越来越多的矿业企业开始构建自己的勘查队伍，但目前规模普遍较小，仍然需要与地勘单位合作开展勘查。这种状况造成了企业要提高找矿效率、加快突破，就得给地勘单位让利，还得通过为地方政府和社区提供各种福利设施得到支持。这种付出与回报的特殊利益关系，构成了矿业企业的主要经济关系。

　　社区的利益一般通过地方政府和直接提出诉求两种渠道来实现。处理好社区关系是矿业投资者必须认真对待的问题，这甚至关系到整个项目的成败。近年来有“勘查环境恶化”的提法，投资者和作业者都抱怨地方政府和社区的各种“天价”补偿费使勘查项目难以实施。从发展的角度看，这种现象是由于利益主体分化造成的。作为一个独立的利益主体，社区必须考虑如何保护其自身利益。在大多数情况下，“天价”现象实际上反映的是社区民众对其利益保障的不确定性和对未来风险的担忧。这种担忧不是靠一般性的发文件、做工作就能够解决的，更不能靠行政手段强行处置。只有从根本上解决他们的后顾之忧，才能真正营造良好勘查环境。

　　协调各方利益首先要找准各自定位

　　上述利益关系常常交织在一起，相互作用，形成矛盾冲突。理顺利益关系要与完善社会主义市场经济体制同步进行，需要各方面政策协调配套，尤其需要各利益主体找准自己的定位。

　　地方政府找准定位，应把着力点放在支持企业和地勘单位加快找矿突破上。政府部门应该尊重矿业发展的基本规律，支持矿产勘查开发，而不是急于收取价款。矿产勘查风险大、周期长，不是所有的勘查项目都能够成功并进入开发。所以只有从长计议，才有利于矿业的健康发展。令人高兴的是，目前越来越多的地方政府认识到了市场机制的重要作用，让社会资金从风险勘查阶段就介入，实现了勘查开发一体化，提高了效率，也给地方带来了收益。

　　国有地勘单位要从根本上改变其矿产勘查“打工仔”的状况，将其从事矿产勘查的部分由事业身份变为企业身份。当然，这种转变需要有政策支持。在市场经济国家，并不存在仅依靠勘查作业谋生的实体，取而代之的是各种勘查公司。即使是很小的勘查公司也是矿业权人，既是作业者也是投资者，勘查成果直接与作业人利益挂钩。

　　社会投资人的地位、权益和义务要明确，社会资金是矿产勘查市场的投资主体，矿业权管理要为企业进入勘查领域创造条件、改善环境。在当前矿业企业勘查力量不足的情况下，要积极鼓励国有地勘单位与企业合作或合资，打造新型矿产勘查开发企业。同时，还要加强监管、出台政策，增强企业的社会责任意识。

　　矿业投资人要加强与地方政府和社区之间的交流沟通，营造和谐的勘查开发环境。认真总结已有的企业与地方政府合作的成功经验，建立一批矿业勘查开发示范基地，探索建立互利共赢的共同利益机制。一些地方的实践表明，通过保护环境、提供就业和基础设施建设、社会保障等措施，使矿业开发为地方带来福祉，使社区与投资人之间形成一种共同利益关系，可以充分调动地方和社区民众的积极性，共同支持矿业开发，构建和谐矿区。

　　（作者单位：国土资源部地质勘查司）

　　地勘单位：欲谋利须先转型

　　□ 邵  毅

　　地勘单位要着力从被动适应型调整转变为创新推动型，不仅在有效承担公益性地质工作，更好地服务国家经济社会发展方面实现自身使命，还要成为“商业跟进”中的重要投资力量，加快向具有探采一体化发展能力的高级矿业公司转变。

　　积极推进地质找矿新机制，确保找矿突破战略行动取得成功，是地勘单位作为找矿主力军落实国家战略的时代使命和社会责任，同时也为地勘单位思调整转型之策、兴改革创新之举、谋做大做强之道提供了良好的平台和契机。

　　找准定位才能实现共赢

　　从本质上看，“两面旗帜”是实施国家战略相辅相成、不可或缺的两个方面。其中，地质找矿新机制是手段，找矿突破战略行动是目的。地质找矿新机制特别强调了利益均衡问题，政府部门、地勘单位、矿业企业的缺位或越位，容易导致找矿各方定位不准、关系不顺、利益不清，现有利益格局已成为制约实现找矿重大突破的瓶颈。践行新机制、实现找矿突破，在很大程度上取决于能否协调好各种经济关系、平衡各方利益、调动各方积极性。

　　仅仅20个字的地质找矿新机制，从本质上来看可以拆分成五方面理解。“公益先行”首次将公益性地质工作明确定义为基础地质调查、矿产资源潜力评价和重点成矿区带的矿产远景调查，并纳入政府提供的公共服务范畴，为“商业跟进”提供基础服务。“商业跟进”是由于政府提供了前期风险最大的公共产品，资本的逐利性将吸引大量社会投资者进入商业性地质勘查中，这将提升找矿突破的资金保障和发展动力。“基金衔接”是指国家财政资金设立的地质勘查基金作为公益性与商业性地质工作之间的纽带，主要发挥政策调控和降低勘查风险的作用，重在拉动社会资金找矿、弥补风险勘查资本市场的缺失。“整装勘查”是指在政府资金、社会资金共同作用下的一种大兵团、多方法的地质勘查活动，它体现了在利益共享条件下地质找矿工作更加符合地质工作规律的特点。“快速突破”是指在勘查技术与产业资本互动的基础上，迅速取得找矿突破，真正实现投入有效益、找矿有奖励、地方能受益的目标。

　　由此可见，把市场经济规律和地质工作规律结合起来是“新机制”的核心内容。坚持开放、兼容、公平、共赢的基本原则，把国家、地方政府、地勘单位、矿业企业等地质找矿链条中存在的利益诉求方联合起来构建找矿利益共同体，是落实“新机制”必须把握的关键。通过合理约定各方的权利义务和收益分配的时序、方式，发挥各自优势，实现利益共赢，是落实地质找矿新机制、实现地质找矿新突破的有效途径。

　　以践行新机制为契机改企转型

　　地勘单位是地质找矿的主力军。在地质找矿新机制的作用下，国家财政将出资进行地质调查、提供公共产品，大量社会资金将进入矿产勘查领域，资金问题已不再是制约地质找矿突破的主要因素。但是，由于地质找矿是知识类生产活动，公益性地质工作和社会资本的投入都需要地勘队伍进行专业技能活动。因此，国有地勘单位能否充分发挥好找矿主力军的作用，已成为实现找矿突破的决定性因素。

　　然而，国有地勘单位由于长期在计划经济体制下封闭运行，体制不顺、机制不活、观念落后、实力较弱、队伍分散，不仅缺乏发展的动力、活力和实力，而且事企不分的体制使地勘单位无法成为真正的市场主体，很难参与商业性地质工作。因此，贯彻落实新机制、投身找矿突破行动已成为倒逼地勘单位市场化改革的最直接力量。

　　在推进地质找矿新机制、实施找矿突破战略行动中，地勘单位通过竞争承担公益性地质项目，可以较早地了解“靶区”信息，为“商业跟进”创造条件；通过加快企业化改革成为有实力的市场主体，可以比其他社会投资者更有优势地提前进入“商业跟进”阶段；通过实施整装勘查，开展多方合作，可以在政府财政资金与社会资金的衔接中实现探采一体化，在勘查技术与产业资本的结合中发挥比较优势迅速做大做强。

　　地勘单位应高度重视资源需求的“窗口期”，抓住事业单位改企的机遇，把自身改革转型与贯彻落实“新机制”结合起来。要一步到位实施股份制改造，通过股权多元化改造引入有实力的战略合作伙伴，推动勘查技术与产业资本的进一步融合，摆脱“打工经济”，实现探采一体化，真正成为有创新能力的专业技术队伍、有竞争实力的市场主体。

　　（作者单位：有色金属华东地质勘查局）

　　政府部门：为找矿提供优质服务

　　□ 姚华军

　　处理好政府与市场关系的关键是找准政府定位，切实转变政府职能。通俗来说，就是政府应定位于服务者的角色，不与市场争权、不与企业争利。对于非公益性矿产的勘查开发，切实坚持商业跟进优先、社会资金优先的原则。

　　地质找矿利益关系不仅包含经济利益，还包含地质找矿各利益主体平等获取地质找矿要素的机会，尤其是平等获取矿业权的机会。政府应着力于加强地质找矿工作的统筹规划部署，提供扎实充足的基础地质信息服务，强化矿业权市场监督管理。同时，针对地质找矿投资主体、作业主体和中介服务机构，研究构建科学有效的准入、退出机制，强化准入管理和诚信制度建设。当前，在找矿突破战略行动中，政府应重点抓好以下几方面工作。

　　进一步做实做强“公益先行”

　　以科学发展观指导地质找矿工作，切实遵循地质找矿工作规律，进一步夯实公益性地质工作基础，为后续的地质找矿提供优质服务。同时，政府通过加强公益性、基础性地质工作，可以进一步了解矿产资源潜力，为科学合理编制实施矿产资源规划、实施矿业权和矿产资源监督管理等提供更加翔实的基础服务支撑，维护矿产资源国家所有者的权益。目前，我国基础地质调查工作程度还不高，而“十二五”期间基础地质调查的工作量是过去同期的数倍，甚至数十倍。为此，必须进一步加强公益性地质调查队伍建设，强化野外调查能力、实验测试能力、资料信息开发与服务能力等硬实力建设。

　　协调好中央与地方的“基金衔接”

　　中央地质勘查基金的定位是着力发挥政策调控和降低风险的作用。在国内风险勘查投融资市场缺失的情况下，政府通过设立地质勘查基金解决先期风险地质勘查投资不足的问题，有效解决国家对于部分重要矿产资源勘查的宏观调控。地方地质勘查基金的定位要切实与中央地质勘查基金保持一致，着力加强本地区基础地质工作，提高工作程度，与中央地质勘查基金协调配合，开展保护性矿产勘查与调控，以及国家储备矿产地勘查工作。在高风险勘查领域，优先引入大企业开展勘查工作，在企业不愿进入的和一些特殊的地区，基金要发挥作用，并优先支持国家确定的重点矿种、重要成矿区带的找矿工作。

　　落实好地质找矿激励政策

　　地质找矿成果在很大程度上依赖于找矿者的知识、经验和创造性，切实维护好地勘单位的利益，是实现找矿突破的关键。新疆“358”项目实施过程中，规定在找矿成果中地勘单位享有20%～30%的权益,并要求将矿业权出让价款的20%用于奖励找矿有功的单位和个人。这些政策的实施，极大地满足了地勘单位以专业知识技术参与找矿成果分配的利益诉求，能够充分调动地勘单位的积极性和主动性。云南省去年颁布规定，国有地勘单位使用地勘基金取得的成果收益，经批准后可按规定转为国有地勘单位资本金，专项用于推进国有地勘单位企业化改革。

　　平衡好各利益主体的利益诉求

　　近几年全国地质找矿的实践模式，都在处理和调整各方利益关系方面有一定的特征，印证了理顺利益关系、构建利益共同体是地质找矿工作顺利实施和实现突破的关键。比如“嵩县模式”是整合矿业权、勘查资金、找矿技术、组织管理等要素的优势资源，组建包含地勘单位和投资者的“找矿联盟”，以寻求在多地区实现找矿突破。“泥河模式”是地质找矿利益共同体“四方”协调合作快速推进商业性矿产勘查突破。亚当·斯密在《国富论》中对于利益关系有一句非常经典的阐述：“我们的晚餐并非来自屠宰商、酿酒师和面包师的恩惠，而是来自他们对自身利益的关切。”在社会主义市场经济条件下，在实施全国找矿突破战略行动、践行地质找矿新机制的过程中，必须充分保障地质找矿各主体的利益，必须协调和平衡好各种利益关系，才能充分调动各方积极性，实现多方共赢。

　　逐步完善矿产勘查新机制

　　在推进全国找矿突破战略行动中，要特别注意及时总结、提炼、规范典型经验，建立地质找矿长期稳定的利益共同体，逐步完善矿产勘查新机制。从长远目标来看，建立符合社会主义市场经济体制和矿产勘查工作规律的矿产勘查新机制，其本质是在政府宏观调控下，以市场机制（价格机制、竞争机制、供求机制）为基础，实现对矿业权、资金、人才、技术、装备、资料、信息和土地等勘查生产要素的优化配置。最终目标是将矿产勘查（固体矿产）逐步回归矿业，完成矿产勘查生产过程和资本良性循环。保证新机制的顺畅运行，关键是完善矿业权市场、勘查企业主体市场、资本市场（风险勘查资本市场等）、中介服务市场，加强市场监管与服务，形成公开透明、竞争有序的良好市场环境。

　　（作者单位：中国国土资源经济研究院）

　　互利共赢：调动各方找矿积极性

　　□ 姜树叶

　　地质找矿新机制不仅仅是一个工作机制，而且是涉及各级政府、投资者、地勘单位、找矿技术骨干、矿区群众等利益主体的关系链。因此，找准各相关方在利益链条中的定位，才能充分激发地质找矿工作中每个环节的潜在动力。

　　政府是资源所有者的代表，主要职责是制定相关法律法规，建立完善的矿政管理体制，做好公益性地质工作，为资源勘查开发的提供良好的外部环境。作为矿业市场的管理者，政府要切实通过政策调控体现国家意志，理顺各方利益关系，积极化解勘查风险。鉴于资源勘查开发的特殊性，政府应采取“两手抓”的方式：一手抓好公益性地质工作，一手抓好商业性地质工作管理和资源开发管理，并使两者优势互补，建立有效的资源管理体系。通过税收等经济手段调控中央和地方政府的利益，而非让资源所有者直接进入市场搞矿业财政。

　　重视投资者、地勘单位和个人的不同利益诉求

　　社会投资者主要是为找矿和矿产开发提供资本，其利益应该在找矿成果和矿产品中实现资本增值。如果投资者只为实现资本增值而炒作、操控矿业权，势必会形成资本所有者有矿业权而不找矿、不开矿，而真正要找矿、开矿的单位却无矿业权的不良局面。因此，在推行矿业权招拍挂出让等市场配置手段时，要从制度上刚性制约资本所有者获得矿业权的目的，使矿业权“落地”，实现资本、矿业权和找矿者直接结合。

　　地勘单位是地质找矿的主力军，要提供优质报告和找矿成果，应该以知识技术参与找矿成果的权益分配。“挣打工钱”并不能完全体现地勘单位的奉献和价值。勘查主体的劳动具有显著的创新性，找矿主体的主观努力程度直接影响找矿效果，但目前地勘单位参与找矿成果的权益分配还缺乏相关的规范和标准。因此，从经济利益的层面支持鼓励地勘单位找矿，还能帮助国有地勘单位顺利度过改革期。

　　利益链条上的“个人”应该是找矿一线的技术骨干，尤其是对找矿成果有贡献的技术人员。他们的责任心、知识技术水平直接决定找矿的效果，给予他们相应的物质奖励，能够实现以较少的投入获得丰厚的回报。尤其是对于置身国有地勘单位的“个人”，由于被传统观念束缚、缺乏执行标准，目前落实奖励的情况并不理想。

　　兼顾协调其他相关利益方

　　矿区群众也是利益链条中不容忽视的一环。地质找矿免不了占用土地，涉及农民的土地补偿问题；免不了干扰当地生活生产环境，涉及对矿区群众提供更好的保障和服务。解决好矿区群众的利益问题，一方面要靠政府协调疏导，另一方面也要靠经济补偿。当前，为了保障矿区群众的正当权益，急需制定统一的、具有法规效力的规范性标准。

　　此外，科研机构、院校、协会、学会、中介组织等相关组织的利益都需要在制度、政策、法规的层面予以协调。特别要加强政令的统一性、权威性，建立协调统一的利益体系，共同致力于落实地质找矿新机制。

　　（作者单位：中化地质矿山总局）